Depuis près de deux décennies, la France projette en permanence 10 000 à 12 000 de ses militaires, qui participent à des opérations extérieures souvent périlleuses, en plus de ceux prépositionnés dans des pays avec lesquels la France a signé des accords.

Ces opérations ont un coût élevé, en augmentation continue. Évalué à 852 millions d’euros en 2008 (830 millions d’euros hors gendarmerie) et probablement sous-estimé, ce coût ne devrait guère se réduire compte tenu de l’implication croissante de notre pays sur un théâtre particulièrement onéreux : l’Afghanistan.

Outre la croissance préoccupante des coûts se pose la question du contrôle de la dépense, l’expérience montrant que la budgétisation des opérations en loi de finances initiale, amorcée voici cinq ans, reste inachevée.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a, en la matière, renforcé l’information du Parlement ainsi que son rôle décisionnel. Lorsqu’une opération extérieure est décidée, le Gouvernement doit en informer l’Assemblée nationale et le Sénat dans les trois jours ; lorsque l’opération se prolonge au-delà de quatre mois, l’autorisation du Parlement est alors requise.

Cette plus grande implication du Parlement sur le plan politique et opérationnel a conduit ses représentants à s’intéresser également à l’aspect financier des opérations extérieures, devenues désormais un mode de fonctionnement classique des armées. C’est pourquoi la question du coût de ces opérations a été inscrite au programme de la Mission d’évaluation et de contrôle, la MEC. Ont été désignés comme Rapporteurs M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial sur le budget opérationnel de la défense, membre du groupe UMP, et Mme Françoise Olivier-Coupeau, membre de la commission de la Défense nationale et des forces armées, appartenant au groupe SRC.

La banalisation des opérations extérieures a conduit les Rapporteurs à abandonner la notion de « surcoût », qui fait apparaître l’Opex comme un coût supplémentaire par rapport à un usage plus traditionnel de protection du territoire national par nos armées. C’est donc la notion de « coût » qui sera étudiée dans le présent rapport : l’opération extérieure est devenue un élément constitutif du mode de fonctionnement de nos forces ainsi qu’une contrainte de la condition militaire intégrée par les recrues dès la signature de leur contrat d’engagement, avec ses risques, ses inconvénients matériels et ses avantages pécuniaires.

Mais les Opex, pour être devenues une dimension durable du fonctionnement des armées ne doivent être banalisées et financées sur le budget de fonctionnement initial de la mission Défense. Outre leur relative imprévisibilité, le budget de la défense est bâti de manière à répondre à la mission assignée aux armées : le respect du contrat opérationnel tel que décrit par le Livre blanc sur la défense et confirmé par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Les opérations extérieures doivent donc continuer d’être distinguées, au sein de la mission Défense, par un budget opérationnel de programme (BOP) spécifique, inscrit en loi de finances initiale, et éventuellement ajusté en cours d’exercice en fonction des circonstances.

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L’intervention de la MEC a principalement été motivée par une exigence de contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses de l’État. Il ne pouvait s’agir en aucune façon d’empiéter sur les compétences constitutionnelles du chef de l’État ni du Gouvernement s’agissant des décisions d’engager les forces armées et de définir leurs missions. L’objet n’était pas davantage de soumettre la défense à une approche strictement financière. La démarche de la MEC, dans ce domaine comme dans les autres, aura été inspirée par la recherche de l’efficience de la dépense publique. Les Rapporteurs ont donc souhaité examiner l’optimisation des moyens mis au service de la politique militaire extérieure de la France. Les Opex doivent être menées au meilleur coût, et non au moindre coût.

Parallèlement, il importe que le budget et les procédures budgétaires permettent aux armées de remplir leur contrat et d’appliquer au mieux les décisions politiques.

Pour mener à bien ses travaux, la mission a procédé à une série d’auditions dont la liste est jointe en annexe. Les Rapporteurs se sont rendus sur trois théâtres d’Opex aux caractéristiques contrastées : le Kosovo, le Tchad et l’Afghanistan. La mission a, en outre, bénéficié, dans un esprit de coopération exemplaire, de l’expertise des magistrats de la deuxième chambre de la Cour des comptes qui, eux-mêmes, conduisaient un contrôle sur les Opex qui vient de s’achever.

Au terme de quatre mois de travail, la mission d’évaluation et de contrôle, conformément à sa vocation, présente vingt propositions visant à améliorer la connaissance du coût des opérations extérieures et en assurer la maîtrise. Ces propositions, non seulement ne devraient rien coûter au contribuable, mais ont été choisies pour leur contribution à la réduction de la dépense publique.